1982 Anayasası’nın 123. Maddesi’nde kamu yönetiminin nasıl düzenleneceğine dair temel ilkeler belirtilmiştir.* Buna göre üç temel ölçüt idarenin işleyişine yön vermektedir: 1) İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. 2) İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. 3) Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur. 1982 Anayasası bir darbe anayasasıdır ve anayasayı düzenleyenler yine anayasada ilk gediği açanlardandır. 1980 sonrasında kamu yönetimi, hükümetlerin geniş üstünlük edinme çabaları altında, idareyi düzenleyen maddeler açısından anayasal karakterini kaybetmiştir. Kamu yönetimi dünyası zaman zaman dış yardımların dayatması, zaman zaman politik çekişmelerin iktidar nesnesi, zaman zaman da sermayenin istekleri ile büyüyen, ama aynı zamanda kimi yapıları ile işlevsizleşen, kimileri ile de aşırı otoriterleşen bir görünüm kazanmıştır. Nihayetinde 123. maddede yer alan kanuni idare ilkesi yerini torba yasalarla, kamu örgütlerinde ve personeli üzerinde keyfiyete, idarenin bütünlüğü ilkesi ise yerini yetki yasaları altında çıkarılan KHK’ler ile orantısız bir güç dağılımına bırakmıştır. Bu eğilim yeni olmamakla birlikte bir süreklilik içerisinde ilerlemiştir. 1980’lerin Özal Hükümetleri ile başlayan ve bizzat Özal tarafından sınırları belirlenen Özal Ana Modeli, 2002 seçimlerinden galip çıkan AKP iktidarı ile tamamlanmıştır. Kamu yönetiminin geçirdiği dönüşümün niteliğini açıklamaya çalışan bu yazı, okuyucuya bu çerçevede bir bilanço sunmayı hedeflemektedir.

Özal Ana Modeli

Özal, Ana Modelinin ana hatlarını, 19 Aralık 1983 tarihinde Mecliste okuduğu Hükümet Programında açıklamıştı. Özal’a göre, “kamu idaresinin verimliliğini arttırmak maksadıyla bugüne kadar yapılan çalışmalarda, meselelerin gerçek sebeplerine göre değerlendirme ve düzenleme yapılamadığı için başarılı olunamamıştır. Yetkilere paralel olarak sorumluluğun da kamu hizmetinin gereklerine uygun olması şarttır”. Bu anlamda kamu yönetiminde sadeleşme birinci öncelikli koşuldur. Cumhuriyetin kuruluşundan sonra bakanlıkların, ekonomik politikalar nedeniyle ekonominin tüm yatırım, üretim ve istihdam sorumluluğunu üstlenen dev birimler haline dönüşmesi, “kurmay fonksiyonu” olması gereken devlet bakanlıklarının icra bakanlıklarının önüne geçmesi hükümetlerin eleştirilerinin odağında yer almaktadır. Dolayısıyla yaptıkları işleri birbiri ile karışan, birbirine benzeyen icracı bakanlıkların birleştirilmesi Özal hükümetlerinin öncelikli işi olmuştur. Değişik birimler tarafından aynı amaca dönük olarak yürütülen hizmetlerin bir arada toplanması; yetki ve sorumlulukların dağınıklıktan kurtarılarak teşkilatlanmada sadeleşmeye gidilmesi ve bakanlık ve her seviyede teşkilat sayısının birleştirilerek asgariye indirilmesi zorunludur. Buna karşılık, kararların ve hizmetlerin aksamasına ve tıkanmasına sebep olan aşırı merkeziyetçi birimlerde, yetki ve sorumluluk hiyerarşisinin yeniden tanımlanması ve tespiti gerekmektedir. Vatandaşın işlerinin doğrudan doğruya yerinde çözülebilmesini temin maksadıyla da mahalli teşkilatların yetki ve sorumlulukları da arttırılmalıdır. Ana hatlarıyla belirtilen bu tespitler ve hedefler, mevzuatın ve teşkilatlanmanın bir bütün olarak dikkate alındığı, rasyonel bir idari reformun yapılmasını gerektirmektedir.[1]

Modele göre, ekonominin daha iyi işlemesi için Planlama, Hazine ve Dış Ticaretin ve Merkez Bankasının beraberce ahenkli çalışması için mekanizma üretilmelidir. Ekonominin bu en önemli üç organı geçmişte ahenkli çalıştırılamamış ve bu da bazı ekonomik sıkıntıları daha da ağırlaştırmıştır. Ekonominin daha düzenli işlemesi için bu üç kuruluşun aynı bakanlık bünyesinde toplanması gerekmektedir. Bu şekilde Planlama, Hazine Dış Ticaret ve Merkez Bankası, Başbakan Yardımcısının yetkisi altına alınmıştır. Devletin gelirlerini toplamak için Maliye ve Gümrük Bakanlığı kurulmuş, Maliyenin geri kalan bölümü ile eski Gümrük ve Tekel Bakanlığı bu yeni bakanlığa bağlanmıştır.[2] Böylece ağırlığı dış ticarete verilmek suretiyle ekonomi politikada tek bir “yumruk” haline getirilmiştir.[3]

1984 yılına gelindiğinde Özal büyük ölçüde yönetim biçimini yerleştirmiştir. Bir hamle daha gerçekleştirilerek esas modele doğru adım atılmış, Ekonomik Kurul yeniden düzenlemiştir. KİT’lerle ilgili her türlü karar ile ihracat ve ithalat rejimlerinin düzenlenmesi Kurula bırakılmıştır. Başbakan, yardımcısı ve belirleyeceği iki devlet bakanı ile hâlihazırdaki üyelerden üç kişiyi doğrudan kendine bağlamakta, Başbakanlığa bağlı DPT, Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarı ile birlikte toplamda beş üye üzerinde, kendi direktifi ile hareket ettirme gücünü elde etmektedir. Ekonomik Kurulun düzenlenmesinden hemen sonra bakanlıkların teşkilatlanma esaslarını belirleyen 3046 sayılı Kanun çıkarılmıştır.

Özal son bir hamle daha gerçekleştirerek ekonomi yönetimindeki “güç yoğunlaşmasını” Yüksek Planlama Kurulu ile yeniden düzenlemiştir. Kurul, Türkiye’nin ithalat-ihracat rejiminden toplu konuta kadar tüm ekonomik kararları tek elde toplamıştır. Türkiye ekonomisine yön verecek kararları alacak olan Kurulda bürokrasi devre dışı bırakılmıştır. Tüm Kurul üyelerini hükümetin bazı bakanları oluşturmaktadır. 304 sayılı KHK ile oluşturulan YPK, ülkenin yurtiçi ve yurt dışı ekonomik hayatı ile ilgili konularda karar sahibi olacak ve Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu ile Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı kurulları da YPK’ya bağlanacaktır. YPK, Başbakan Turgut Özal’ın başkanlığında, Başbakan Yardımcısı üç devlet bakanı, Maliye ve Gümrük, Tarım, Orman ve Köyişleri, Sanayi ve Ticaret, Enerji ve Tabi Kaynaklar, Bayındırlık ve İskan ile Ulaştırma Bakanlarından oluşmaktadır. Kurul üyeleri arasında yer alan üç devlet bakanını Başbakan seçmektedir. Bürokratların görevini bakanların üstlenmesine ilişkin yoruma neden olan yeni uygulamada gerekçe “eskiden bürokratlar her olaya imza atmak için teknik problemler öne sürüyorlardı ve iş aksıyordu. Şimdi bu olmayacak” ifadesiyle özetlenmektedir. Bu bağlamda DPT kuruluş ve görevleri hakkında kararname de değiştirilmiş, DPT, Başbakan Yardımcılığı yerine Başbakan’ın görevlendireceği bir Devlet Bakanına bağlanmıştır. DPT Müsteşarı ise YPK üyeliğinde yoktur.[4]

Devleti kararnamelerle yönetmeyi alışkanlık haline getiren ANAP Hükümeti, sürelerini uzattığı yetki kanunlarının kapsamını genişleterek 204 KHK (kanun hükmünde kararname) düzenlemesi yapmış, bunlardan sadece 54’ü yasalaşmıştır. Bir anlamda kendi hukukunu yaratan iktidar gücü, başbakan ve başbakan yardımcısı ve bu iki gücün etrafında toplanan kurullar eliyle ülkeyi idare etmektedir. Özal esas olarak yeni-sağ ideolojinin yönetme biçiminin çerçevesini çizmiştir. Ancak model bu dönemde tamamlanamamıştır. Eksik kalan bu görev 2002 sonrası aşamalı olarak hayata geçirilecektir.

AKP İktidarı ile Tamamlanan Ana Modelin Unsurları

1983 yılında iktidara gelen Özal Hükümetinin istikrar hali II. ANAP Hükümeti döneminde sürdürülememiş[5], 1993 ile 2002 arası dönemde ise ekonomide öngörülen gelişme yaşanmamış aksine gerileme ortaya çıkmıştır. 1990’lı yıllar başarısız koalisyonlar, krizler ve önlenemeyen enflasyon oranları ile hatırlanabilir. Sermaye çevreleri açısından, 2001 krizi bardağı taşıran son damla olmuştur. TÜSİAD ekonomiden anlayan bir kurtarıcı aramakta, piyasalara güven verecek ekonomiden sorumlu bir başbakan yardımcısının eksikliğinin programın başarısızlığında en önemli rolü oynadığını savunmaktadır.[6] TÜSİAD’ın bu açıklamayı yaptığı 2001 yılı Şubat ayında, Hükümet ekonomideki savrulmayı önlemek adına, mali krizin ardından piyasalardan borçlanmaları giderek zorlaşan ve aralarında rekabet nedeniyle faizlerin yükselmesinde rol oynayan kamu bankalarının borçlanmasını tek çatı altında toplamıştır.[7] Ancak, bu hamle yeterli değildir. TOBB Başkanı Rifat Hisarcıklıoğlu da TÜSİAD’ın açıklamalarını desteklercesine, ekonominin bir yıldır patronu olmadığından dem vurmakta, çözüm yolu olarak da önceki dönemde ve yine bu çevreler tarafından başarılı bulunmuş olan “ekonomi yönetiminin tek elde toplanması” pratiğinin yeniden devreye sokulmasını önermektedir. Hisarcıklıoğlu, 1980’lerde uygulanan kriz yönetiminde ekonominin Başbakanlık Müsteşarına bağlandığını hatırlatmakta ve yaşanan son krizde benzeri bir etkin yönetimin uygulanamadığına işaret etmektedir. TOBB’un son tahlilde isteği, tek elde toplanan ekonomi yönetimi modelidir.[8]

AKP’nin 2002 seçimlerinden galip çıkmasının ardından açıkladığı Gül Hükümeti Programı sermaye çevrelerini rahatlatıcı niteliktedir. Programda, merkezi idare reformuna Başbakanlıktan başlandığı, ona bağlı kuruluşların icracı bakanlıklara devredildiği, her zaman arzu edilen devlet bakanlıklarının sayısının azaltıldığı ve 25 Bakandan oluşan bir Kabineye sahip oldukları yazmaktadır. Bu çerçevede Hükümet temel olarak istikrar sağlayacağı konuları şu şekilde sıralamıştır:[9]

  • Ekonomi yönetimi tek bir çatı altında toplanacaktır.
  • Mevcut Hizmet Bakanlıklarının sayısı, ölçüleri, ilgili ve bağlı kuruluşlar bir bütün olarak ele alınacak, merkezi idare reformunun en önemli uygulaması olarak bakanlıkların görev ve yetkileri yeniden tanımlanacaktır.
  • Makro politikaları oluşturma yetkisi hükümetlerde kalmak şartıyla, bağımsız ve özerk kurumlar ve kurullar düzenleme ve denetleme işlevini sürdürecek; özerk kurumların kamuoyuna, hükümete ve Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne düzenli bilgi vermeleri sağlanacaktır.

18 Kasım 2002 tarihinde kurulan Gül Hükümeti, yaklaşık beş ay sonra Erdoğan Hükümetine görevi devrettiğinde, 59. Hükümetin Parti Programını okurken daha önce tıpkı Menderes ve Özal’ın yaptığı gibi Erdoğan, partinin ana ekseninin muhafazakâr demokrat olduğunu vurgulamıştır. Programa göre, muhafazakâr demokrat siyasî kimlik, kanun hâkimiyeti yoluyla sınırlı devleti savunma, doktriner ve dogmatik olandan uzak durma olarak özetlenebilir. Gül Hükümeti ile organik bağın olduğu, 58. Hükümet döneminde başlatılan reform girişimlerinin sürdürüleceği ifade edilmiştir. Nitekim AKP iktidarını on yılı aşan bir reform süreci beklemekteydi.

Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı; Bütünden Parçalara

Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı olarak gündeme gelen ve daha sonra adındaki “temel” ifadesi çıkarılarak yeniden düzenlenen Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun, 2003 Aralık ayında Meclisin gündemine getirilmiştir. Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı gerekçesinde adeta bir bilanço hazırlanmış ve geride kalan son on yılın değerlendirilmesine gidilmiştir. 1980’li yıllarda başlatılan ithal ikameci sanayi politikalarından kaçış ve dışa dönük ekonomi anlayışı 1990’lı yıllarda sürdürülememiştir. Serbest piyasa ekonomisi ve rekabete dayalı strateji, 1990’lara kadar uygulama alanı bulabilmiştir. Özal ile başlayan reform dalgasını birinci dalga yapısal uyum politikaları olarak adlandıran Hükümet, daha zorunlu olan ikinci dalga yapısal uyum politikalarının tamamlanamadığından şikâyet etmektedir. İkinci dalga yapısal uyum politikalarının hedefi, ilkinin başlattığı engellerin kaldırılması ve serbestleşme politikalarının daha genişletici ve devletin görevlerini daraltıcı yönde yeniden tanımlanmasıdır.[10] Tasarının gerekçesinde, değişimin, parçalardan hareketle değil sistemin bütününden başlatılan bir reform dalgası şeklinde gerçekleştirileceği ifade edilse de söz konusu Kanun Tasarısı kanunlaşamadı. Böylece, kamu yönetiminde bütüncül reform girişimleri yerini kısmi/parçacıl reformlara bırakmak zorunda kaldı ve reformlar 2003 yılından 2011 yılına kadar aşamalı olarak hayata geçirildi.

2003 Bütçe Reformu: Devlet Faaliyetlerinin Ekonomik, Kurumsal, Fonksiyonel Sınıflandırması

Kamu mali yönetiminin ve denetiminin yeniden yapılandırılması 1995 yılından itibaren yaklaşık sekiz yıllık bir çalışmanın ürünüdür. 11 Ekim 1995 tarihinde Maliye Bakanlığı ve Dünya Bankası (DB) arasında, “Kamu Mali Yönetim Projesi”nin “Harcama Yönetimi” sistemini çözümlemeye yönelik bir proje anlaşması imzalanmıştı. IMF İcra Direktörleri Kurulu’nun 6. gözden geçirmeyi onaylayabilmesi için Kamu Mali Yönetimi ve Denetimi Yasa Tasarısının yasalaştırılması ön şart olarak ileri sürülmüştür.[11] IMF, önce mali reformun yapılmasını, aksi takdirde gerçekleştirilecek yapısal reformların anlamsız kalacağını her seferinde vurgulamaktadır. Sadece mali yönetimin değil onu destekleyecek bir reformlar paketi önermektedir. Harcamaların kısılması, enflasyonun düşürülmesi, vergi reformu, SSK Yasası önerilen tedbirler arasındadır.[12] Avrupa Birliğine uyum süreci de mali reformu zorunlu kılmaktadır. 1990’lı yılların sonuna gelindiğinde artık mali düzen arayışı daha da keskinleşmiştir. Maliye Bakanı, Türkiye’de mali bütünlüğün yok olduğunu Hazine ve Maliye’nin birleştirilmesi talebini gündeme getirerek, “Anayasal Mali Düzen”in oluşturulması gerektiğini ısrarla savunmaktadır. Bütçe disiplinini bozan yapıların devletin mali sistemini darmadağın ettiğinden, geliri toplayanlar ile parayı veren kuruluşlar arasında bir bütünlük sağlanamamasından yakınmaktadır.[13] Bu doğrultuda AKP iktidarının ilk işi, mali reformu Meclis gündemine getirmek olmuştur.

IMF Mali İşler Bölümü’nce hazırlanan Türkiye-Mali Saydamlık Standart ve Kodlarına Bağlılık Raporu başlıklı raporda, bütçe reformu konusunda mevcut yasal mevzuatın, mali yönetimdeki çok parçalılık ve diğer kritik sorunların çözülmesinde yeterli olmadığı belirtilmekte; yeni bütçe mevzuatının uygulanması konusunda hükümetin gerekli düzenlemeleri yapması gerektiği vurgulanmaktadır.[14] 5018 sayılı Kamu Mali Kontrol Yasası bu amaçla 2003 yılında çıkarılmıştır. Böylece 1927 tarihli 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ortadan kaldırılmıştır. 5018 sayılı Kanun ile getirilen yeni bütçe sistemi bir anlamda hayata geçirilemeyen Program Bütçe sisteminin gelişmiş bir türüdür. 5018 sayılı Kanunda kamu kaynaklarının kullanılmasının genel esasları üç başlıkta toplanmıştır: Malî saydamlık, hesap verme sorumluluğu, stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme. Yeniden vurgu yapacak olursak, artan kamu harcamalarının kontrol altına alınabilmesi için bu harcamaların en küçük ayrıntıda izlenmesi gerekmektedir. Program Bütçe sistemi ile getirilen sınıflandırma yapısı içerisinde, yani kurumların ana hizmet-danışma denetim ve yardımcı birimler şeklinde kategorilere ayrılması, harcamaların izini kaçırmaya sebebiyet vermektedir.[15]

5018 sayılı Kanun kamu harcamalarını üç türde sınıflandırmaktadır: İdari, ekonomik ve fonksiyonel. Bu sınıflandırma için de yeni bir bütçe kod yapısının oluşturulması ve böylece hangi kuruluşun neye ne kadar harcadığının kontrolünün sağlanması gerekmektedir. Bütçe kodlaması ise mali işlemleri kapsamaktadır (gelir, gider, açık, finansman). Dört düzeyli ve sekiz haneli bir kodlama benimsenmiştir. Birinci düzey, bakanlıklar ile anayasal olarak eşdeğer kurumları ve bütçe türlerini belirlemektedir. İkinci düzey, birinci düzeyde tanımlanan yöneticilere karşı doğrudan sorumlu birimler ile bütçe türleri kapsamında yer alan kurumları ifade etmektedir. Üçüncü düzey kodlar, ana hizmet birimleri gibi ikinci düzeye bağlı birimleri, dördüncü düzey kodlar, destek ve lojistik birimler ile politikaları uygulayan birimleri kapsamaktadır. Burada fonksiyonel sınıflandırma, devlet faaliyetinin türünü göstermektedir. Dört düzeyli ve altı haneli kod grubundan oluşmaktadır. Birinci düzey devlet faaliyetlerini 10 ana fonksiyona ayırmaktadır. Ana fonksiyonlar ikinci düzeyde alt programlara bölünmektedir. Üçüncü düzey kodlar ise nihai hizmetleri göstermektedir. Böylece kamu harcamaları daha sıkı kontrol altına alınmaktadır.[16]

Bakanlıkların yeniden örgütlenmesinde 2011 KHK’leri ile kademe sayısı azaltılmış, ara kademeler kaldırılmış ve bakanlık birimleri geniş tabanlı ana hizmet-danışma-denetim biçiminde değil, konularına göre yeniden örgütlenmiştir. Yeni yapıyı büyük ölçüde genel kadro düzenlemesi takip etmektedir.

Yerel Yönetim Reformu

Yerel yönetim reformu 2004-2005 yılından itibaren yasal kurumsal görünüm kazanmış ve ardı ardına çıkarılan 5393 sayılı Belediye, 5216 sayılı Büyükşehir ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi kanunları ile somutlaşmıştır. Yerel yönetimleri güçlendirmek ve merkezi idareyi sınırlandırmak adına çıkarılan bu kanunların yarattığı tek etki kentsel alanın rant ekonomisi ile entegrasyonu çerçevesinde sınırlı kalmıştır. Keza son olarak çıkarılan 6360 sayılı Kanun bugüne kadar yürütülen reform girişimlerini de ters yüz ederek kamu yönetimi örgütlenmesinde önemli bir kırılma yaratmıştır. 6360 sayılı Kanun 12 Kasım 2012 tarihinde TBMM’de kabul edilmiş ve 6 Aralık tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Düzenleme ile büyükşehir belediyesi sayısı 30’a yükselirken, büyükşehir statüsündeki illerde il özel idarelerinin varlığına son verilmiştir. Buna ek olarak, büyükşehir sınırları içerisinde yer alan belde ve köyler sahip oldukları tüzel kişilikleri ile birlikte ortadan kaldırılmıştır. Köyler mahalleye dönüştürülmekte, ortak malları büyükşehir belediyelerine devredilmektedir. Düzenleme ile birlikte köylerin %47,2’si, belediyelerin %54’ü yerel yönetim sisteminden çıkarılmakta ve kırsal alanın önemli bir kısmı kentsel alan lehine sınırlanmaktadır. Bütün-şehir kanunu olarak da adlandırılan bu düzenleme, idari coğrafyada bir ölçek değişimi ve yerel yönetim sistemine yeni bir yapı getirmektedir.[17] Tüzelkişiliklerin bu kadar ölçüsüzce ortadan kaldırılması darbe dönemini anımsatmaktadır.

Özal Ana Modelinin Tamamlanması Olarak 2011 KHK’leri: Tek Elde Yönetim Modeli

Hükümete, Kanun Hükmünde Kararname çıkarma yetkisi tanıyan 6223 sayılı Yetki Kanunu, 6 Nisan 2011 tarihinde kabul edilmiş ve 3 Mayıs’ta Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe girmiştir.[18] Hükümet, Yetki Kanunu’ndan aldığı güçle toplamda 35 KHK çıkarmıştır.[19] KHK’ler klasik bakanlık örgütlenmesinin temel işleyiş biçiminde ve örgütsel kuruluş mantığında önemli değişiklikler meydana getirmişlerdir. KHK’lerin bakanlıklarla ilgili görev paylaşımı şu şekildedir:

Yeni Kurulan Bakanlıklar

  • KHK/633 Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname
  • KHK/634 Avrupa Birliği Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname
  • KHK/637 Ekonomi Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname
  • KHK/638 Gençlik ve Spor Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname
  • KHK/641 Kalkınma Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname

Birleştirilen ve Ayrılan Bakanlıklar

  • KHK/635 Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname
  • KHK/639 Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname
  • KHK/636 Çevre, Orman ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname
  • KHK / 644 Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname.
  • KHK/ 645 Orman ve Su İşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname.
  • KHK/640 Gümrük ve Ticaret Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname.

3046 Sayılı Kanun’da Yapılan Değişiklik

  • KHK/643 3046 Sayılı Kanun ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname.

Güçlü Başbakan Yardımcısı, Sadeleşmiş Bakanlıklar ve Bakan Yardımcılığı

1946 yılından bu yana varlığını sürdüren devlet bakanı uygulaması kaldırılmış, yine aşağı yukarı bu tarihlerden itibaren kurulması arzu edilen “bakan yardımcılığı” kadrosu kurulmuştur. Başbakan yardımcılığı konumu ise daha güçlü kılınarak ekonomi yönetiminin karargâhı durumuna getirilmiştir. Güçlü başbakan yardımcısı, sermayenin 1980’den bu yana talepleri arasındadır. Özal yönetim modelinin ana köşelerinden biri olarak kabul edebileceğimiz bu ilke, 643 sayılı KHK ile düzenlenerek, ekonomi yönetiminin merkezini oluşturmuştur. Nihayetinde kabinede dört başbakan yardımcısı mevcuttur. Başbakanlık ile birlikte başbakan yardımcılarına bağlanan kurum sayısı 27’dir. Görev dağılımı incelendiğinde, kurumlardan ekonomi yönetiminin stratejik noktalarını ifade eden 10 kurum, ekonomi konularında genel koordinasyonla görevli Başbakan Yardımcısına ait bulunmaktadır. Güçlü başbakan yardımcısı formülü, bürokrasinin diğer stratejik kurumlarının bakanlık haline getirilmesi ile birlikte tam anlamıyla bir başbakanlık hükümeti modelini hayata geçirmiştir.

Bakan Yardımcılığı Mekanizması

Bakan yardımcılığı, Özal modelinin önemli bir parçasıdır. Özal 1983’te bu mekanizmayı işletmek istemiş ancak kuramamıştır. 1987’de kabinede uzlaşma sağlamak üzere tekrar gündeme getirilmiş, ancak vazgeçilerek devlet bakanlarının sayısını arttırma yoluna gidilmiştir.

Bakan yardımcılarına ilişkin düzenlemenin bir KHK ile yapılmış olması, düzenlemenin gerekçesine ulaşmaktan bizi alıkoymaktadır, Bu nedenle, düzenlemelerin gerekçelerine dair bilgimiz Hükümetin beyanları ile sınırlıdır. Nitekim Başbakan, 12 Haziran 2011 seçimlerinden önce kabineye yeni eklenen bakanlıkları açıklarken bakan yardımcılıklarının da özelliklerini sıralayarak ne yapmak istediklerine dair açıklamada bulunmuştur. Başbakan’ın ifadesiyle her bakanla müsteşar arasında bir bakan yardımcılığı tesis edilecek, icracı bakanların her birine birer bakan yardımcısı atanacaktır. Atamalar milletvekilleri arasından olmayacak, kamu görevlisi şeklinde atama yoluyla görevlendirilecektir. Bu yardımcılar, hükümetle gelecek ve hükümetle gidecek, yani bir memur gibi sürekliliği de olmayacak; nitelikleri itibariyle de herhangi bir eğitim şartı güdülmeksizin işlerinin uzmanı, sektörü bilen, bakanlık faaliyetlerinin daha verimli ve süratli yürütülmesini sağlayacak kişilerden seçilecektir. Özel sektörden de bu makama atama yapılabilecektir.[20] Parti içi dengeleri gözetmek ve bakan yapılamayan vekillere kadro yaratmakla birlikte, bakan yardımcılığı mekanizması için dikkatten kaçan bir özellik üzerine de düşünmek gerekir ki bu da bakanlık teşkilatının en üst kademesinin siyasileştirilmesi ve müsteşarlık makamının da hükümetin ajanı haline getirilmesinde bir basamak işlevi görmesidir.

Ayak Direyen Bürokrasinin Siyasi Bünyeye Devri

Dönemin başbakanı Erdoğan, karar alma süreçlerinin çok hızlı işlediğini, alınan kararların da rekor denilebilecek bir hızla uygulamaya geçtiğini ifade ederek, ”Bürokrasi teşvik edilmiş, motive edilmiş, zaman zaman ortaya çıkabilen isteksizlik ve yavaşlığın derhal aşılması sağlanmıştır. Peki, bürokratik oligarşi tam manasıyla giderilmiş midir? Hayır. Bunların da aşılması lazım. Çünkü bu hızın bu hizmet anlayışının devam edebilmesi için bu engellemelerin, bu yavaşlatılmanın ortadan kaldırılması lazım ki Türkiye’yi muasır medeniyetler seviyesinin üstüne çıkarmamız lazım” ifadesi hedefte bürokrasinin üst kadrolarının olduğunu göstermekteydi.[21] Yeni kurulan bakanlıklardan dördü, bürokrasinin kilit noktalarındaki yapıların bakanlık teşkilatına dönüştürülmesi sonucu meydana getirilmiştir. AB Bakanlığı ‘Avrupa Birliği Genel Sekreterliği’nin, Kalkınma Bakanlığı ‘DPT’nin, Ekonomi Bakanlığı ‘Hazine ve kısmen Dış Ticaret Müsteşarlığı’ birimlerinin, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı da ‘Gümrük Müsteşarlığı’nın bakanlık halindeki görünümüdür.[22]

1990’lı yılların sonu itibariyle yükselen üst kurullar artık ayak bağı olmuştur. Üst kurulların özerklikleri, 2011 KHK’leri ile ortadan kaldırılmıştır. Bu durum üst kurul sisteminden vazgeçildiği anlamına gelmemelidir. Üst kurullar ortadan kaldırılmayacak, hatta yeni üst kurullar kurma yoluna gidilecektir. Burada temel belirlenim, üst kurulların atama biçiminin merkezileştirilmesi ve hükümetin kontrolünde şekillenmesi üzerinedir. Üst kurulların denetim altına alınması AKP’nin iktidara gelişinden bu yana temel hedefidir. Çünkü büyük beklentiler ile kurulan Üst Kurullar, 2000’li yılların başından itibaren istenmeyen yapılar ilan edilmişlerdir. Sermaye, üst kurulların siyasi atamalar nedeniyle tarafsız kalmadığını ya da kalamadığını öne sürmektedir.[23] Görev konusu kalmayan bazı üst kurulların tasfiye edilmesi gündeme gelse de kurullardan Hükümete karşı direnç gelişmiştir.[24] Hesapları incelenen üst kurullara soruşturma açılması da tali bir çözüm yolu olarak kalmıştır.[25] 2011 KHK zinciri ile üst kurullar bakanlık yapıları içerisine alınarak siyasileştirilmiştir. Üst kurulların atama biçimleri değiştirilerek varolan bürokrat kadrosu tasfiye edilmekte ve hükümetle dokuları uyuşan yeni bir kadro ile süreç yeniden kurulmak istenmektedir.

Türkiye’de ekonomi yönetiminin en güçlü kurumlarından DPT de bu süreçte bir bakanlığa dönüşmüştür. Yetki Kanununa dayanarak 3 Haziran 2011’de Bakanlar Kurulu’nda kabul edilen 641 sayılı “Kalkınma Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” (RG:8.6.2011/27958) ile Kalkınma Bakanlığı kurulmuştur. Bu devir ile 30 Eylül 1960’dan bu yana kalkınma için iktisadi, sosyal ve kültürel planlama işlevini yerine getiren Devlet Planlama Teşkilatı kapatılmış; örgütü, personeli ve görevleri ile yeni kurulan Bakanlığa devredilmiştir.[26] 641 sayılı KHK ile Kalkınma Bakanlığı’nda DPT’den farklı olarak üç yeni birim kurulmuştur: Yatırımlar İzleme ve Değerlendirme Genel Müdürlüğü, Kalkınma Araştırmaları Merkezi ile DAP Bölge Kalkınma İdaresi ve KOP Bölge Kalkınma İdaresi. Bu nedenle, Kalkınma Bakanlığı yeni bir yapı olmaktan çok yapının yönetsel bağlılık ve yönetsel örgütlenmedeki yerinin değiştirilmesi ile kurulmuştur.

Öncelikle, merkez planlama örgütünün bakanlık altına alınması ile örgütün teknik girdi sağlayan, siyaseten görece özerk karakteri ortadan kaldırılmıştır. Bu doğrultuda, planlama örgütü, Bakanın emir ve direktifleri doğrultusunda hareket eden memurlar haline gelmiştir. YPK’nın kuruluşundan günümüze yeniden yapılandırılarak salt siyasi temsiliyete sahip bir Kurul haline geldiği, merkez örgütün teknik bilgisinin temsiliyetine artık yer vermediği aşikârdır. YPK varlığını Kalkınma Bakanlığı içinde sürdürse de örgütlenme yapısında bir değişiklik görülmemektedir. Hatta varolan yapısı ile Başbakan başkanlığında toplanan Kurul’un bir bakanlık altına alınması ile yeni bir çelişki yaratılmaktadır. Aynı çelişki, Kalkınma Bakanlığı altında Para Kredi Koordinasyon Kurulu için de geçerlidir ki Kurul bakanın başkanlığında toplanmasına karşın Başbakanın belirleyeceği bakanlardan oluşmaktadır. Diğer taraftan, planlama etkinliğinin tek bir bakanlık altında örgütlenmesi, planlamanın genel siyaseti temsil etmemesi ve artık farklı bakanlıkların hizmet alanlarını kesen bu nedenle koordinasyonu gerekli kılan özelliğinin de kaybolması demektir. Diğer bir deyişle, planlama etkinliğinin bakanlıklar-üstü karakteri kaybolmuştur

Diğer dikkat çekici iki yapı da bakanlığa dönüşerek siyasi kimlik kazanmış, 2011 KHK’leri ile iç ve dış ticaretin ayrı ellerde yönetilmesi yoluna gidilmiştir. Dış Ticaret Ekonomi Bakanlığı bünyesine, iç ticaret ise Gümrük ve Ticaret Bakanlığına bağlanmıştır. Dış Ticaret Müsteşarlığı Ekonomi Bakanlığına dönüştürülmüştür.

Bu süreç, 637 sayılı KHK ile Dış Ticaret Müsteşarlığına (DTM) bağlı birimler ile Hazine Müsteşarlığına bağlı Yabancı Sermaye ve Teşvik Uygulama Genel Müdürlüğü, Ekonomi Bakanlığı bünyesine aktarılarak gerçekleşmiştir. İhracata dayalı büyüme politikası için önemli bir adım olarak görülen bu hareketin gerekçesi “Cumhuriyet tarihinde ilk kez, ihracata dayalı büyüme modeli çerçevesinde, mal ve hizmet sektörlerinde yatırım-üretim-ihracat zincirine ilişkin politikaların bir bütün olarak ele alınmasını sağlayacak bir kurumsal yapılanmaya duyulan ihtiyaç” şeklinde açıklanmıştır.[27]

Sonuç

Neredeyse otuz yıldan bu yana devlet idaresinde güç ve yetkinin ademi merkezileşmesi yönündeki eğilimlerin baskınlığını hissederken, AKP iktidarının çıkardığı KHK’lerle kabineye yeni bakanlıklar ihdas etmesi çelişki gibi görünmektedir. Yetki Kanunu ile önü açılan reform dalgası merkezi idarede çok büyük bir değişiklik yaratmıştır. Merkezi idare güçlendirilmiş, özerk yapılar merkezileştirilmiştir. Hükümet kalkınma politikasını AB ile bütünleşme sürecine endekslerken, yeni devlet örgütlenmesini kabine içinde kabine yaratarak gerçekleştirmektedir. Ekonominin yönetimi ve sorumluluğu, AB, Ekonomi, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı’nın doğrudan koordinasyonundan sorumlu tutularak güçlendirilmiş bir başbakan yardımcısında toplanmıştır. AB uyum sürecinin genel koordinasyonu AB Bakanlığında toplanırken, Ekonomi Bakanlığı dış ticaret müsteşarlığını içerisine alarak organlaşmış, Gümrük ve Ticaret bakanlığı ise iç ticaretten sorumlu tutulmuştur. Kalkınmanın temeli ise “ticaret”e bağlanmış görünmektedir.

2011 KHK’leri ile birlikte başbakanlık odağında güç yoğunlaşması en yüksek aşamasına gelmiştir. Ekonomi yönetiminde söz sahibi olan yapıların önemli bir kısmı Başbakana ve onun belirleyeceği başbakan yardımcısına bağlı bulunmaktadır. Özal’ın gerçekleştiremediği birinci aşama tek elde yönetim biçimi, AKP iktidarı ile birlikte tamamlanmıştır. Kümülatif olarak ilerleyen güç yoğunlaşmasını artık Parlamenter sistem karşılayacak durumda değildir.

 

DİPNOTLAR

* Bu çalışma, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi-Yönetim Bilimleri Anabilim Dalı tarafından 2012 yılında kabul edilen “Türkiye’de Bakanlık Sistemi ve Geleceği” başlıklı tezden türetilerek hazırlanmıştır.

[1] 19 Aralık 1983 tarihinde TBMM’de Okunan Hükümet Programı, içinde: Başbakan Turgut Özal’ın Konuşma, Mesaj, Beyanat Ve Mülakatları 13.12.1983–12.12.1984, Başbakanlık Basımevi, Ankara 1984, s.59.

[2] Turgut Özal’ın 7 Ocak 1984 tarihli I. Basın Toplantısı Metni, içinde: Başbakan Turgut Özal’ın Konuşma, Mesaj, Beyanat Ve Mülakatları 13.12.1983–12.12.1984, Başbakanlık Basımevi, Ankara 1984, s.112.

[3] Turgut Özal’ın 8 Ocak 1984 tarihinde Adana Ticaret Borsasında Düzenlenen Toplantıda Yaptığı Konuşması, içinde: Başbakan Turgut Özal’ın Konuşma, Mesaj, Beyanat Ve Mülakatları 13.12.1983–12.12.1984, Başbakanlık Basımevi, Ankara 1984, s.146.

[4] Milliyet Gazetesi, 1 Ocak 1988.

[5] Metin Toprak, Türk Ekonomisinde Yapısal Dönüşümler 1980-1995, Ekonomik ve Sosyal Araştırmalar: 1, Turhan Kitabevi, Ankara 1996, s.4-6.

[6] Milliyet Gazetesi, 23 Şubat 2001.

[7] Milliyet Gazetesi 25 Şubat 2001. Ziraat Bankası, Halkbank ve Emlakbank ile Fon bünyesindeki yedi banka

[8] Milliyet Gazetesi, 15 Mayıs 2001.

[9] 58. Gül Hükümeti (18.11.2002-14.03.2003) Programı.

[10] Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı Gerekçe Kısmı

[11] Ahmet Alpay Dikmen, “Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu Tasarısı Üzerine Değerlendirmeler”, A.Ü. SBF GETA Tartışma Metinleri, Özel Sayı, No.59, Kasım 2003

[12] Milliyet Gazetesi, 28 Ağustos 1996.

[13] Milliyet Gazetesi, 18 Mayıs 1998.

[14] Milliyet Gazetesi, 26 Mart 2006

[15] 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, RG: 25326, 24 Aralık 2003.

[16] www.bumko.gov.tr.

[17] Esra Dik, “660 Sayılı Kanun Bağlamında Köylerin Mahalleye Çevrilmesi Sorunu”, Mülkiye Dergisi 38(1), 2014, s.75-102.

[18] 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu, RG: 3 Mayıs 2011, Sayı: 27923.

[19] Bu kararnamelerden 636 sayılı Çevre, Orman ve Şehircilik Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK bir ay bile dolmadan yürürlükten kaldırılmıştır. Bakanlık ikiye bölünerek iki ayrı bakanlığa dönüştürülmüş, Çevre ve Şehircilik – Orman ve Su İşleri şeklinde iki bakanlık ortaya çıkmıştır.

[20] Cumhuriyet Gazetesi, 8 Haziran 2011.

[21] Haber Türk, 8 Haziran 2011.

[22] Kurulan Yeni Bakanlıklar: Aile ve Sosyal Politikalar, AB Bakanlığı, Bilim Sanayi ve Teknoloji, Çevre ve Şehircilik, Ekonomi, Gençlik ve Spor, Gıda Tarım ve Hayvancılık, Kalkınma, Orman ve Suişleri, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı

[23] Milliyet Gazetesi, 29 Ekim 1999.

[24] Milliyet Gazetesi, 8 Kasım 2002. Gül, Bazı kurulların Gökkafes’te (İstanbul’da yapılan/kanunsuz yapılan bir plaza) yer almalarını örnek göstererek harcamalarının ne kadar denetimsiz olduğundan şikayet etmektedir.

[25] Milliyet Gazetesi, 17 Haziran 2003.

[26]Kalkınma Bakanlığının Kuruluş ve Örgütlenmesi Hakkında Ayrıntılı Bir Çalışma: Aslı Yılmaz, Esra Dik, “Türkiye’de Planlama Yönetiminde Değişim: Devlet Planlama Teşkilatı’ndan Kalkınma Bakanlığı’na”, Gazi Üniversitesince Düzenlenen Kamu Yönetimi Forumunda (Kayfor IX ) Sunulan Bildiri.

[27] www.dtm.gov.tr