Aralık ayında tamamlanan bütçe görüşmeleri, yeni adıyla Yeni Ekonomi Programı eski adıyla Orta Vadeli Programın 2019 versiyonuna bina edilerek Meclis’e sevk edilen 2020 Merkezi Yönetim Bütçe Teklifi yanı sıra, 2018 yılı Kesin Hesap Kanununa dair değerlendirmeleri de barındırıyordu. Türkiye’de muhalefet ve iktidar açısından sadece bazı rakamların vurgulanmasına dayanan bu görüşmelerin aynı zamanda siyasi öngörü metinleri olduğunu herkes biliyor. Fakat bu öngörülerin daha açıktan tartışılması da iktidar kanadının arzuladığı bir şey değil. Yapılan hatalar ve yapılacak olanların çiğnenmesi iktidar bloku açısından da sıkıntılar barındırdığı için bir yandan tartışma derinleşmiyor.
Bu kısa değerlendirmede Türkiye’de bütçe tartışmalarının anlam kaybediyor görünmesinde anayasa ve yasaların askıya alınmış olmasının etkili olduğundan bahsedecek, bütçenin temel karakterinin faiz ödemeleri ve regresif vergilendirmeden anlaşıldığı üzere idare-i maslahatçılık olduğunun altını çizeceğim.
Anayasası Askıda Ülkede Bütçe ve İşlevleri
Türkiye’de kentli nüfusun borç kanallarının genişlemesi ve sosyal yardımların miktarsal olarak artışı sırasında biraz ortadan kaybolmuş gibi dursa da kadim denilebilecek bir askıda ekmek uygulaması vardır. Şimdilerde hayırsever görünme uğraşındaki çeşitli belediyelerin kampanyaları ya da instagramda daha görünür olmak isteyen modern esnafın fotoğraflarıyla karşımıza çıkıyor. Bu uygulama, yardımsever görünmek ve vicdanını rahatlatmak için ortağı olduğu zalimlikle hiç alakası yokmuşçasına fırına ekstra ekmek parası ödeyip, askıya ekmek bırakan yurttaşın rahatlamasına ne derece yardımcı oluyor, bilmiyoruz. Ancak varlığını sürdüren her kurum ve mekanizma gibi, çeşitli çarpıklıklar ve çelişkilerle malul olması durumunda dahi bir işlev yerine getirdiğini biliyoruz.
Türkiye’de 2014 yılında Cumhurbaşkanının tarafsız davranmayacağını önce ima etmesi, sonra bunu daha açıkça söylemesi ile askıya alınmaya başlanan Anayasa’nın ne gibi bir işlevi yerine getirmekte olduğu da halen bir muamma. Üst mahkemelerin kararlarının zaman zaman tanınmadığı, Anayasanın defalarca delindiği, OHAL dönemi boyunca Anayasaya aykırı işlemlerin bilhassa sıradanlaştığı Türkiye’de bir bütün olarak yasalar ve mevzuatın muallakta (Türkçe karşılığı ile askıda) olduğunu söyleyebiliriz. Hal böyleyken nasıl bir işlevleri var sorusu meşru. Geçici bir cevap vermek gerekirse, modern kapitalist dünyada otoriter ya da faşizan rejimlerin halen hukuki bir kabuk bağlama ihtiyacı hissettiklerini ve bu kabuğun rejimin yeniden üretimi için işlevsel olduğu söylenebilir.
Ancak bu kabuk zaman zaman açık yaraya dönüşen, belirsizliklerin bizim bağlamımızda bir türlü azalmadığı bir özellik de gösteriyor. Anayasası ve yasaları (kısmen?) askıda olan bir ülkede kendisi harcama sınırlarını ve planını gösteren bir kanun olan bütçenin uygulanmasını beklemek mantıklı mıdır? Hele bir de kriz nedeniyle kısa erimli karar alma vaka-i adiye haline geldiyse.
Bu soruların kolay cevapları bulunmuyor. Ancak cafcaflı propaganda kelimeleri bir kenara bırakıldığında 2020 bütçesinin gelecek yıllara dair bir ufuk önermeyen, olanı korumak derdindeki ve belirsizliklerin yatağına kendisini bırakıveren bir bütçe olduğunu görebiliyoruz. Aksi olması da beklenemezdi.
Mevzuat, Denetim ve Eğik Düzlem
Bütçenin bir bakıma askıda olduğu nasıl çıkarsanabilir? Sayıştay, 2018 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi ile ilgili olarak 63,2 milyar ödenek üstü harcama tespitinde bulundu. Kanunla öngörülen yüzde 2 limitinin çok üzerinde gerçekleşen bu ödenek üstü aktarım sadece anayasanın değil bütçenin kendisinin de askıya alındığını ima ediyor. Çünkü bütçe bir harcama limiti sunuyor. Bunu aşmak için yürütmenin kendinden menkul bir yetkisi bulunmuyor. Borçlanma limitini kanunun öngördüğü artırımın üzerinde aşmak için olduğu gibi harcama yetkisi bakımından da ödenek üstü harcamalar için ek bütçe kanunu çıkarılması gerekiyor. Ancak böyle bir uygulamanın olmadığını görüyoruz.
Nominal olarak değil, ancak kendi bütçelerine nazaran ödenek üstü en fazla harcamayı yapan iki kurum bulunuyor. Yoksa Türkiye’deki siyasi konjonktüre bakarak harcama bakımından olağan şüpheliler mi demeli? Bu kurumlar Diyanet İşleri Başkanlığı (yüzde 41 ödenek üstü harcama) ve Emniyet Genel Müdürlüğü (yüzde 37 ödenek üstü harcama). Kısacası yetkisiz harcama yapıldığı için mevcut yasalara göre suç işleniyor.
Bir önemli nokta daha var. Meclis adına idareyi denetleyen Sayıştay raporları 2018 yılında yine bir miktar kırpılmalarına karşın çok sayıda usulsüzlüğünn devam ettiğini gösterdi. Belirtilen usulsüzlükler idarelerin bütçelerinin nasıl harcandığına dair uygun denetimin yapılamadığını, bundan sonraki yıllara etkisi olacak çeşitli kalemlere dair devletin bazı kurumlarının denetim organlarından bilgi sakladığını söylemeye izin veriyor.
Örneğin, Sağlık Bakanlığı yazılı ve sözlü talebe karşın şehir hastanelerinin ihale dokümanı ile yatırım ve işletme dönemine ait sözleşme ve ekleri (müşavirlik hizmetleri alımları dâhil) Sayıştay’a teslim etmediği için uygun bir denetim yapılamamış durumda. Sağlık Bakanına Plan ve Bütçe Komisyonu görüşmeleri öncesi bir sorun bulunmadığına yönelik belge verildiyse de elimizdeki Sağlık Bakanlığı 2018 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu (ss. 10-11) aslında bilgi saklandığını söylemeye izin veriyor. Hazine ve Maliye Bakanlığı Borç Üstlenim Anlaşmalarındaki kısmi üstlenim taahhütlerini, türev maliyetlerini ve kredi anlaşmaları kapsamında yapılan kullanım, iptal ve geri ödeme bilgilerini ticari gizlilik gerekçesiyle Sayıştay’a vermiyor. Bu nedenle örneğin Hazine ve Maliye Bakanlığının yaptıklarına dair de bilgilerimizin sınırlı olduğunu söylemek gerekiyor (bkz. Hazine ve Maliye Bakanlığı 2018 Yılı Sayıştay Düzenlilik Denetim Raporu, ss. 58-61). Daha ötesi var mı? Var. Tarım ve Orman Bakanlığının Düzenlilik Denetim Raporu Mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının 2018 yılına ilişkin mali rapor ve tablolarının doğru ve güvenilir bilgi içermediğini söylüyor (aslında bu nedenle bir denetim yok ancak varmış gibi yapılıyor, s. 15).
Kısacası bütçe denilen, siyasi öngörü niteliği arz eden harcama planında öngörülenden daha fazla harcanıyor. İlerleyen yıllarda daha fazla harcamalara yol açabilecek işlemler uygun bir şekilde denetlenmiyor. 2020 yılı bütçesiyle birlikte Meclis’e sevk edilen 2018 yılı Kesin Hesap Kanunu Tasarısındaki ödenek üstü harcamalar ve Sayıştay raporları bütçe hakkının, bütçeyle birlikte bir bakıma askıya alınmış olduğunu gösteriyor.
Burada kısa bir hatırlatma elbette yerinde olacaktır. Gördüğümüz usulsüzlükler gökten zembille 2018’de ya da 2019’da inmedi. Bahsettiğimiz usulsüzlüklerin benzerleri, genellikle biraz daha az vahim olarak nitelendirilebilecek öncülleri yıllardır hem raporlarda, hem açıklanan verilerde izlenebiliyor. Anayasanın askıya alınması gibi bütçenin askıya alınması ve değer yitimi birdenbire karşımıza çıkmış bir gelişme değil; yıllara yayılan, son yıllarda daha belirginleşen bir dönüşüm sonucu gerçekleşiyor.
Nasıl Bir Bütçe?
Bu kaydı düşmek gerekliydi. Getirilen bütçe önerilerinin kaba bir taslak sunmak anlamında bir işlev görmekle birlikte kendilerinin önceki yıllara göre daha değersiz belgelere dönüştürüldüğünü görmek elzem. Bütçenin kimin ve neyin bütçesi olduğu tartışmasını bu değersizleşme ile birlikte sürdürmek gerekiyor.
2020 bütçesi bir faiz bütçesi. Merkezi yönetim bütçesinin giderlerinin yüzde 13’ü (2019’da da oran çok benzerdi) faiz ödemelerine ayrılmış durumda. Mevcut zenginlikten gelir ve servetle orantılı vergi alarak toplumsal zenginliği nasıl artırabiliriz kaygısı değil, tüketim artarken onun sayesinde daha fazla gelir elde edilmesi kaygısı belirgin. Toplam gelir vergisi öngörüsü 182 milyar TL iken, bir o kadar özel tüketim vergisi (175 milyar TL) ve buna yakın bir ithalatta alınan KDV öngörüsünde bulunulmuş. Bu rakamların vergi geliri olarak kaydedilebilmesi devlet bankaları öncülüğünde tekrar başlatılan kredi genişlemesinin istikrarlı bir şekilde yıla yayılmasını, bu süre zarfında ithalatın artmasını (bunun uygun koşullarda finanse edilebilmesini) ve yüzde 5 olmasa dahi çok yakın bir büyüme oranının yakalanmasını gereksiniyor. Kurumlar vergisinin pek esamesinin okunmadığı bu gelir hesabına göre ücretliler ve toplumsal tüketim vergilendiriliyor, sermaye üretim sırasında çekip çıkardığı artık ile hiçbir ilgisi bulunmayan bir şekilde düşük vergi ödüyor.
Dolayısıyla bu bütçe olanı biteni korumak, fazla değiştirmeden devam etmek kaygısıyla oluşturulmuş ve Türkiye ekonomisinde hızlı toparlanma varsayan bir bütçe. Bütçede öngörülen vergiler yine esasen regresif bir vergi sistemiyle, gelir dağılımı adaletsizliğini derinleştirecek şekilde toplanacak. Yük geniş toplum kesimlerine yıkılıyor, sermaye değil ücretliler vergilendiriliyor, aynı zamanda bütçe açığı da artmaya devam ediyor. Bu anlamıyla sadece faiz bütçesi demek yeterli değil, aynı zamanda pek sağlam olmayan varsayımlardan türetilmiş ve idare-i maslahatçı bir bütçe olduğunu belirtmek mümkün.
Sermaye için Ne Gibi İşlevler Yerine Getiriliyor?
Bütçenin herhangi bir dönüşüm ufkuna sahip olmadığını, rakamların gerçekleşmesi için dayanılan varsayımların pek sağlam ayak olmadığını belirtmek yeterli değil. Bir de bu bütçe aracılığıyla öngörülen ve büyük oranda yerine getirileceğini bildiğimiz ödemelerin ve ayrılan kalemlerin işlevlerini (bu kısa değerlendirme kapsamında hepsine değinemesek dahi) dökmek gerekli.
Bazı kalemşorların öne sürdüğü üzere servetin vergilendirilmesi bir yana geliri dahi vergilendirmede ve vergi toplamada sorun yaşayan ekonomi yönetimi, önceki yıllarda yapılan sekiz vergi ve sigorta primi affı yanı sıra kriz ortamının da etkisiyle öngörülen vergileri 2019’da toplayamadı. 2020’deki belirsizliklere kısaca değindik. Ancak bir de vergi harcamaları kalemi altında vazgeçilen gelirler bulunuyor. Örneğin 2020 yılında 195 milyar Liralık vergi gelirinden vazgeçilmesi planlanıyor. Bütçe büyüklüğünün beşte birine yaklaşan vergi ayrıcalıklarının bazı sektörlere ya da gruplara tanınmasının yaratacağı adaletsizliği tasavvur etmek zor. Beyanla vergi toplayamayan, tüketicinin aracıya ödediği vergiyi aracıdan alamayan, zaten sermayeyi vergilendirmeyen AKP karolarının yarattığı tahribat vergi harcamaları ile artacak. Vergi harcamaları ile sermaye kesimlerine, dahilde alınan katma değer vergisinin düzgün toplanmaması ile de aracı küçük mükelleflere aktarımda bulunulacağını görüyoruz.
Bütçede yıllardır geliyorum diyen kara deliklerin etkisi de açık. 2020 bütçesinde şehir hastaneleri kira ve hizmet bedelleri ile köprü geçiş garanti ödemeleri toplamı 18 milyar TL’yi aşıyor. Bütçe büyüklüğünün 2021’de yüzde 2’sini aşacak bu ödemeler yanı sıra merkezi yönetim kapsamında bütçeleştirilmeyen ve kamu şirketlerine yıkılan garanti ödemeleri de bulunuyor. Bunlar kenarda tutulsa dahi bir bakanlık bütçesi mertebesine ulaşmış ödemeler örneğin şehir hastaneleri özelinde uluslararası tahkim güvencesi altında bazı sermaye gruplarına aktarımın devam etmesi anlamına geliyor. Şehir hastanelerinin 25 yıla yayılan kira ve hizmet bedeli ödemeleri, sözleşmeler değiştirildiği ve gizlendiği için tam olarak hesaplanamıyor. Ancak tahminler on milyarlarca dolardan, dolayısıyla 2020 bütçesi ve ilerleyen yıllardaki bütçelerde artarak etkisi görülecek bir kara delikten bahsetmeyi mümkün kılıyor. Plansız programsız ve sermayeye kaynak aktarımı hedefi güdülerek gerçekleşmiş altyapı yatırımlarının eskisi gibi devam etmesinin ise kesin kararlaştırılmış olmadığını, bu konuda bir bekleme evresine girildiğini de bütçeden çıkarıyoruz.
Diğer bir unsur, sağlık harcamalarındaki artış. Esasen hastanelerin gelirlerinin artması anlamına da gelen nominal harcama artışı SGK’nın ve hanelerin harcamalarının artışından kaynaklanıyor. Bu durum herkesin vergileriyle finanse edilmesi gereken SGK açığının giderek artmasını beraberinde getiriyor. SGK’nın 2018 yılı sonunda verdiği (devlet katkısı göz önünde bulundurularak hesaplandığında) 73 milyar TL olan açığı yanı sıra bütçeden toplamda 150 milyar TL’lik bir aktarım olduğunu gördük. SGK’nın toplayamadığı primler bu açığın çok önemli bir kısmına tekabül ediyor. Kesin rakamları bu satırlar yazılırken bilinmese de bütçeden yapılan toplam transferlerin 2019’da 192 milyar TL ve 2020’de 218 milyar TL olacağı tahmin ediliyor. 2003-18 arasında SGK’ya yapılan transferlerin Türkiye’nin dış borç stokundan daha fazla olduğunu biliyoruz. Kısacası açık vermesi olağan sosyal güvenlik sisteminde bu açık giderek kontrol edilemez seviyelere yaklaşıyor, aynı zamanda açığın finansmanı regresif vergi politikası nedeniyle daha ziyade düşük gelirlileri etkiliyor. Bu süre zarfında sağlık sektöründe sermaye sahipleri daha da zenginleşiyor. 2020 bütçesi bu tabloyu görüp “yola devam” denildiğini gösteriyor.
Son olarak 2020 yılında savunma ve güvenliğe toplamda ayrılan 141,1 milyar Lira önceki yıllarda toplumsal barışı örseleyen anlayışın korunmasına karar verildiğini gösteriyor. Milli Savunma Bakanlığına ayrılan ödenek bir önceki yıla oranla yüzde 15,9 artırılırken, reel olarak da gerçekleşmesi öngörülen artışın, ayrıca muhtemel ödenek üstü harcamaların AKP’ye yakın sermaye gruplarının silah sanayiine yapmakta olduğu yatırımlarla olan ilişkisini yakından takip etmek gerekiyor. Bu konuda güvenilir bilgilere erişimimiz olmamasına karşın AKP döneminde kamu ihalelerinden en fazla beslenen sermaye gruplarının inşaattan, altyapı yatırımlarından ve çeşitli dayanıklı tüketim malları üretiminden savunma sanayiine ve yan sektörlerde üretime doğru yaptıkları açılımın yansımaları henüz bütçede net bir şekilde görünmüyor. Ancak aynen kamu özel işbirliklerinin getirdiği yükün bütçeleştirilmesinin uzun bir süreye yayılmasında olduğu gibi, silah sanayii yatırımlarına verilen desteklerin ve varsa taahhüt edilmiş alım garantilerinin dikkatle izlenmesinde fayda bulunuyor.
Sloganda Kalmaması Gerek
Muhalif odakların ve parlamenter muhalefetin halkçı bütçe sloganlarının, ete kemiğe bürünmesi için kamu kaynaklarının harcanmasını, bütçe aracılığıyla yapılan aktarımları dikkatlice takip edecek ve kamuyu düzenli bir şekilde bilgilendirecek bağımsız izleme komitelerine ihtiyaç var. Bunca farklı ihtiyaç ve krizle derinleşen yoksulluk karşısında teknik bazı hesaplamalara dalmak iyi bir fikir değilmiş gibi durabilir. Nitekim, 2020 bütçesinin idare-i maslahatçı ve türetilmiş karakteri önceki yıllardan farklı görünmeyebilir.
Ancak bütçe üzerindeki kamu özel işletmeleri yükü, sosyal güvenlik sistemindeki açık ve problemler, vergi harcamaları ile öngörülen kayırmacılık ve bütçede önemli yer tutan faiz ödemeleri önceki yıllardan daha ağır sorunlara işaret ediyor. Toplumsal sorunları daha da ağırlaştıracak bir karakter barındıran, sermaye için işlevsel bu ödenek öngörüleri ile baş etmenin yolu sloganların ötesine geçip meydan okuyan rakamlar çıkartabilmekten, hem bütçedeki hem de alternatif hesaplardaki rakamlarla siyasi öngörüleri ilişkilendirebilmekten ve bunları herkese anlatabilmekten geçiyor.